Mettere l’interesse pubblico al centro del PGT di Milano

editoriale di Marco Pompilio

urbanista

membro del Comitato scientifico

Il 6 novembre scorso la Giunta di Milano con delibera n. 1358 ha revocato la procedura per la redazione di una nuova variante generale del Piano di Governo del Territorio (PGT), sostituendola con una più contenuta e meno impegnativa variante parziale con la motivazione che la variante generale, con i suoi tempi lunghi, non avrebbe potuto essere completata e approvata entro le elezioni di primavera 2027. Non sarà facile in campagna elettorale spiegare questa scelta che allontana nel tempo la revisione complessiva del PGT, necessaria non solo per dare risposta ai bisogni locali ma anche per restituire credibilità alla città dopo che la gestione urbanistica milanese è diventata un caso a livello nazionale.

Dei tre atti che compongono il PGT, ossia il Documento di Piano, il Piano delle Regione e il Piano dei Servizi, la variante parziale è limitata all’aggiornamento degli ultimi due, che riguardano rispettivamente le regole di dettaglio per l’uso e la trasformazione dei suoli e la programmazione dei servizi necessari per i cittadini.

Viene escluso il Documento di Piano, dove sono definite la visione futura e le strategie per il territorio comunale, che paradossalmente è l’atto che più degli altri necessiterebbe di aggiornamento visto che quello oggi vigente è stato approvato nel 2019 e la legge ne prevede una durata limitata a 5 anni, mentre gli altri due atti hanno valore a tempo indeterminato.

Secondo le indicazioni attuative della legge urbanistica Lombarda la definizione delle scelte strategiche nel Documento di Piano dovrebbe essere propedeutica alla trattazione di maggiore dettaglio degli altri due atti. Purtroppo negli anni si è invece andata consolidando una prassi applicativa che parte dal Piano delle Regole mettendo al centro dell’attenzione le richieste dei privati, e in secondo piano la discussione pubblica sul futuro della città e sulle strategie per attuarlo. I servizi per i cittadini finiscono per essere marginalizzati, trattati in modo superficiale, e lasciati senza le necessarie risorse per esser attuati.

Invece proprio i servizi dovrebbero essere al centro. Il piano urbanistico deve preoccuparsi di creare le condizioni per equilibrare iniziativa dei privati e attenzione ai fabbisogni della comunità, ma sempre partendo dalla città pubblica, mettendo al centro prima di tutto il bene comune.

Dei tre atti del PGT forse proprio il Piano dei Servizi dovrebbe costituire il punto di partenza, non il Documento di Piano come suggerisce la norma regionale, e ancora meno il Piano delle Regole impostosi nella prassi. Partire infatti, come oggi previsto dalla norma regionale, con un avviso pubblico per la raccolta delle manifestazioni di interesse, porta a focalizzare da subito l’attenzione sul particolare, sul Piano delle Regole, rischiando di perdere di vista l’interesse generale.

Si dovrebbe invece partire dalla promozione di un ampio dibattito pubblico sui fabbisogni di servizi, sulla base di un esauriente quadro informativo in materia, individuando le opere e i servizi per soddisfarli, e le conseguenti risorse per realizzarli. Note le necessità si potrebbe passare alla definizione delle strategie di intervento, e allo sviluppo di un primo schema degli elaborati di piano, e solo successivamente a raccogliere mediante avviso pubblico le manifestazioni d’interesse dei privati nell’attuazione delle previsioni di piano. Ovviamente nell’applicazione concreta la sequenza delle azioni non sarebbe meccanicamente consequenziale come qui schematicamente introdotta. All’inizio potrebbe essere utile sviluppare una stima di massima sulle risorse private potenzialmente attivabili. Nelle fasi finali potrebbe essere necessaria una messa a punto della programmazione iniziale sui servizi. Il percorso di redazione di un piano urbanistico è complesso, non è lineare, richiede di mantenere l’attenzione sempre focalizzata sul bene comune, sulla città pubblica.

Le risorse necessarie per la realizzazione dei servizi pubblici derivano in gran parte dai proventi ricavabili con la tassazione sulle rendite immobiliari, generalmente legati agli oneri di urbanizzazione e per gli interventi di scala più ampia alla negoziazione tra comune e privato in sede di pianificazione attuativa. L’esiguità degli oneri urbanizzativi, e le incertezze sul loro dimensionamento, non aiutano. A fronte di percentuali di rendita derivanti dalle trasformazioni edilizie di molto superiore al 10-15% medio ricavabile negli altri settori produttivi, la parte di tale rendita che viene indirizzata a fini pubblici attraverso gli oneri urbanizzativi è irrisoria, diversamente da quanto invece accade in altri Paesi europei.

Eppure anche in Italia esiste una norma nazionale che mette a disposizione di norme regionali e pianificazione urbanistica un riferimento utile e chiaro. Il DPR 380/2001, all’articolo 16 comma 4 (come riformato nel 2014) afferma che il plusvalore economico generato dalle trasformazioni urbanistiche programmate nei piani comunali deve essere dedicato, in una percentuale non inferiore al 50%, alla realizzazione di opere e servizi pubblici.

Il campo di applicazione della norma è soggetto a interpretazione ancora oggi a 10 anni di distanza, ma è tuttavia interessante il principio che la norma afferma introducendo per la prima volta un riferimento quantitativo chiaro per la tassazione della rendita. Alle regioni spetta il compito di declinare questo principio nelle rispettive leggi urbanistiche, definendo le modalità di attuazione e precisando il campo di applicazione. Alcune regioni, poche, lo hanno recepito in modo pieno, altre hanno introdotto dei distinguo che ne indeboliscono l’efficacia. La Lombardia ha ignorato questa norma sostenendo di avere già in precedenza regolato la materia. In realtà la tassazione della rendita fondiaria ricavabile dalle norme in vigore in Lombardia è di gran lunga inferiore al 50%. Avrebbe dovuto essere adeguata ma non è stato fatto.

Norme di questo tipo esistono da anni in altre nazioni europee, mentre nel nostro Paese tutti i tentativi compiuti nel dopoguerra fino ad oggi sono naufragati, inizialmente di fronte all’ostilità delle società immobiliari, che nel tempo si è ampliata divenendo un fenomeno di costume, di difesa di interessi incrociati, che coinvolge tutti, non solo la politica, in una prassi consolidata difficile da scalzare.

Con la delibera della Giunta del 6 novembre sembra che si voglia ancora una volta partire dal dettaglio del Piano delle Regole rinunciando a un serio e ampio dibattito sul futuro dell’urbanistica milanese. Si continua in questo modo a insistere con il vecchio modo di fare urbanistica, e si perde un’occasione per fare qualcosa di diverso, mettendo questa volta al centro il bene comune, la città pubblica con le sue necessità.

Se ormai si è deciso per una variante parziale, e non c’è tempo per tornare indietro, si faccia almeno in modo da impostare un lavoro solido sul Piano dei Servizi, coinvolgendo i quartieri e la città tutta nell’individuazione dei fabbisogni, degli interventi e delle risorse necessarie. La prossima amministrazione, entrante nel 2027, non dovrà così partire da zero e potrà costruire il Documento di Piano e il Piano delle Regole sulla base di un credibile lavoro già fatto sui servizi. La variante generale del PGT potrà così procedere più veloce, evitando di perdere altri anni prima di ridare credibilità all’urbanistica milanese, davanti ai propri cittadini e all’opinione pubblica nazionale.

PS. Considerando l’oggetto di questo Osservatorio, in un’area metropolitana come quella milanese non ha senso programmare i servizi del capoluogo in modo disgiunto da quelli degli altri 132 comuni della Città metropolitana. La coincidenza in un’unica persona delle cariche di Sindaco di Milano e Sindaco metropolitano dovrebbe, almeno in teoria, essere d’aiuto ad evitare l’errore. Su questo punto bisognerebbe insistere durante il 2026, e anche nella prossima campagna elettorale.